1 Selonteon tarkoitus, lähtökohdat ja laatimisprosessi

Koulutuksen sekä tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan merkitys taloudellisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäjinä tunnistetaan maailmanlaajuisesti. Koulutuksen mahdollisuuksiin ratkaista yhteiskunnallisia ongelmia, edistää kestävää kehitystä ja parantaa ihmisten elämää kohdistuu suuria odotuksia. Samoin tieteen ja tutkimuksen odotetaan ratkaisevan sekä ihmisten arkeen ja hyvinvointiin liittyviä että suuria globaaleja ongelmia.

Suomessakin vallitsee laaja yhteisymmärrys siitä, että korkealaatuinen koulutus, tiede sekä tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta (TKI) ovat mahdollistaneet Suomen ja suomalaisten hyvinvoinnin ja menestymisen kansainvälisissä vertailuissa. Suomi on muun muassa maailman vakain, vapain, turvallisin ja onnellisin maa, ja Suomessa on eniten inhimillistä pääomaa maailmassa. Koulutuksella ja tutkimuksella on luotu ja luodaan yhteiskuntaa vahvistavaa ja uudistavaa sivistysperustaa. Sivistykseen sisältyvät niin tiedolliset, eettiset kuin demokraattisetkin ulottuvuudet. Sivistys luo edellytykset hyvinvoinnille, kansalaisyhteiskunnalle, osallisuudelle ja luottamukselle. Oppiminen ja tutkiminen ovat olennainen osa ihmisyyttä ja itsessään arvokkaita merkityksellisen elämän rakennuspuita. Koulutuksella ja tieteellä luodaan myös taloudellista hyvinvointia ja kasvua.

Myönteinen kehitys ei kuitenkaan voi jatkua ilman työtä, merkittäviä taloudellisia panostuksia sekä toimintatapojen ja rakenteiden uudistamista. Koulutus- ja TKI-järjestelmämme suoritus- ja kilpailukyvystä kansainvälisessä toimintaympäristössä on huolehdittava, jotta lasten, nuorten ja koko väestön sivistykselliset oikeudet ja hyvinvointi voidaan turvata. Korkean laadun ja vaikuttavuuden ylläpitäminen myös jatkossa edellyttää tahtoa, riittäviä voimavaroja ja osaamista kaikessa toiminnassa koulutuspoliittisesta päätöksenteosta käytännön kasvatus-, opetus- ja TKI-työhön.

Selonteossa valtioneuvosto antaa linjaukset koulutuksen ja tutkimuksen kehittämiseksi niin, että ne palvelevat Suomea, suomalaisia ja ihmiskuntaa laadukkaasti ja vaikuttavasti. Selonteossa esitetään kohti 2040-lukua ulottuva koulutuksen ja tutkimuksen tavoitetila ja linjataan tarvittavat voimavarojen, rakenteiden ja ohjauksen muutokset, joilla vastataan ja vaikutetaan kansallisen ja kansainvälisen toimintaympäristön muutostekijöihin ja luodaan merkityksellisen elämän edellytykset kaikille.

Selonteon valmistelua on ohjannut osaamisen, sivistyksen ja innovaatioiden ministerityöryhmä ja opetus- ja kulttuuriministeriössä opetusministeri ja tiede- ja kulttuuriministeri virkamiesjohdon tuella. Valmistelun tueksi asetettiin 19.3.2020 parlamentaarinen seurantaryhmä. Ryhmän pysyviksi asiantuntijajäseniksi nimitettiin opetus- ja kulttuuriministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäälliköt, Suomen Akatemian ja Opetushallituksen pääjohtajat sekä Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen johtaja. Ryhmä on kokoontunut viisi kertaa. Tammikuussa 2020 järjestettiin noin sadan osallistujan seminaari, jossa alustuksin ja työpajoin haettiin ratkaisuja toimintaympäristön muutoksiin vastaamiseksi ja selonteon valmistelun tueksi. Vuoden 2020 alussa toteutettiin verkkoaivoriihi, jolla haettiin näkemyksiä hyvän tulevaisuuden rakentamisesta koulutuksella ja osaamisella. Vastauksia saatiin yli neljä tuhatta. Helmikuussa järjestetyssä tutkijatapaamisessa käsiteltiin koulutuksen tasa-arvoon liittyvää tutkimusta. Lisäksi valmistelun aikana on kuultu yli 30 organisaation edustajaa eri tavoin. Keskusteluja on käyty yksittäisten organisaatioiden kanssa, toimijoille on järjestetty verkkokeskustelutilaisuuksia ja aiheesta on keskusteltu eri tahojen seminaareissa. Lausuntopyyntö luonnoksesta selonteoksi lähetettiin 10.12.2020 kunnille, toisen asteen koulutuksen järjestäjille, yliopistoille ja ammattikorkeakouluille sekä laajasti muille koulutuksen ja tutkimuksen toimijoille ja keskeisille sidosryhmille. Luonnos julkaistiin myös lausuntopalvelussa, jossa kenen tahansa oli mahdollisuus esittää siitä näkemyksensä. Lausuntoaika päätyyi 22.1.2021 ja lausuntoja saatiin noin 330.

Samaan aikaan koulutuspoliittisen selonteon laatimisen kanssa on valmisteltu merkittäviä koulutus- ja TKI-poliittisia uudistuksia, joiden sisällöt, tavoitteet ja vaikutukset huomioidaan selonteossa. Tutkimuksen, kehittämisen ja innovaatioiden tiekartta valmistui huhtikuussa 2020, ja sen toimeenpano on käynnistynyt. Tasavallan presidentti vahvisti 30.12.2020 oppivelvollisuuslain, jolla oppivelvollisuutta jatketaan 18 ikävuoteen. Lakia sovelletaan ensimmäisen kerran niihin oppivelvollisiin, joiden oppivelvollisuus nykyisen lain mukaan päättyy vuonna 2021. Parlamentaarisella jatkuvan oppimisen uudistuksella vastataan läpi elämän jatkuvaan tarpeeseen kehittää ja uudistaa osaamista. Sen linjaukset valmistuivat vuoden 2020 lopulla. Valtioneuvoston selonteolla kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista on myös yhtymäkohtia koulutuspoliittiseen selontekoon. Selonteko annetaan eduskunnalle keväällä 2021.

Selonteossa esitettävän tavoitetilan ja sen saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden perustana on koulutuksen ja tutkimuksen tilannekuva sekä keskeiset toimintaympäristön tekijät: väestönmuutos, eriarvoisuuden kasvu, teknologian kehitys, työ ja elinkeinoelämän murros, ympäristön tila ja ilmastonmuutos, demokratia ja ihmisoikeudet sekä kansainvälisyys ja globaalit ongelmat. Näitä tarkastellaan luvussa neljä.

Merkittäviä rakenteellisia toimintaympäristöä muuttavia prosesseja tulevat olemaan ainakin sote-uudistus, lapsiperhepalvelujen uudistaminen ja työllisyyden hoidon kunta-valtiosuhteen uudelleen arviointi. Työllisyyden kuntakokeilu on käynnistynyt ja hallituskauden loppuun mennessä on tarkoitus ratkaista työllisyyden palvelurakenteen omistajuus ja työnjako valtion ja kuntien välillä.

Pääministeri Marinin hallitus on käynnistänyt useita valmisteluja, joilla tulee olemaan vaikutusta alueiden hallintorakenteisiin ja alueiden taloudelliseen kantokykyyn. Aluehallinnon ja monialaisen maakunnan parlamentaarisen selvitystyön tavoitteena on selvittää maakunnan rooli ja asema osana julkisen hallinnon kokonaisuutta sekä itsehallinnollisille alueille kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtiolta siirrettävissä olevat tehtävät. Taustalla on paitsi yhteiskunnan kannalta keskeisten toimintojen saatavuuden ja taloudellisen kantokyvyn varmistaminen myös tarkoituksenmukaisten hallinnollisten ratkaisujen löytäminen niin alueellisesti kuin toimialoittainkin. Sote-uudistus muuttaa merkittävästi kuntien tehtäväkenttää. Uudistuksen jälkeen varhaiskasvatus ja esi- ja perusopetus painottuvat kuntien tehtävissä. Varhaiskasvatus ja esi- ja perusopetus kuuluvat peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän piiriin ja nämä toiminnot muodostavat jatkossa pääosan valtionosuusjärjestelmästä. Sote-uudistuksen myötä korostuvat opetustoimen tehtävien lisäksi myös muut sivistyksen toimialan tehtävät – kulttuuri, liikunta ja nuorisopalvelut – ja näiden keskinäinen yhteistyö.

Koulutusjärjestelmä ja sen ohjaus, lainsäädäntö ja rahoitus

Julkisen hallinnon tehtävä on turvata kansalaisten perusoikeudet ja palvelut avoimesti ja yhdenvertaisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriön keskeiset ohjausvälineet ovat lainsäädäntö ja rahoitus sekä informaatio-ohjaus. Suomessa on perinteisesti luotettu toimijoiden autonomiseen asemaan. Opetuksen ja koulutuksen järjestäminen sekä korkeakoulujen kiinnittyminen taustayhteisöönsä vaihtelee ja on tulosta historiallisesta kehityksestä. Varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus ovat kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja niissä pääasiallinen järjestäjämuoto on kunta. Toisella asteella lukiokoulutus on usein järjestetty yhteisissä tiloissa perusopetuksen kanssa. Opetuksella ja opiskelun tukitoimilla on paljon yhteisiä rakenteita. Ammatillisen koulutuksen järjestäminen on selvästi moninaisempaa. Kunnilla on siinäkin vahva rooli, mutta peruskunnittain organisoituna ammatillista koulutusta järjestetään vain kaikkein suurimmissa kunnissa; yleisin ylläpitäjämalli on kuntayhtymä. Ammatillisesta koulutuksesta kuitenkin merkittävä osa toteutetaan yksityisoikeudellisten toimijoiden organisoimana. Korkeakouluista ammattikorkeakoulut ovat nykyisin kaikki ammattikorkeakoululaissa määriteltyjä erityisiä osakeyhtiöitä ja yliopistoista kaksi säätiölain mukaisia säätiöitä ja muut julkisoikeudellisia laitoksia. Vapaan sivistystyön ja taiteen perusopetuksen oppilaitosten ylläpitäjinä on kuntia ja yksityisiä toimijoita.

Suomen koulutusjärjestelmä

Suomen koulutusjärjestelmä muodostuu varhaiskasvatuksesta, esiopetuksesta, yleissivistävästä perusopetuksesta (peruskoulu), peruskoulun jälkeisestä toisen asteen koulutuksesta, johon kuuluvat ammatillinen koulutus ja lukiokoulutus sekä korkea-asteen koulutuksesta, jota annetaan ammattikorkeakouluissa ja yliopistoissa. Aikuiskoulutusta on tarjolla kaikilla koulutusasteilla. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan määrärahataso valtion vuoden 2020 talousarviossa on noin 7 mrd. euroa, josta koulutuksen ja tutkimuksen osuus on noin 6,3 mrd. euroa. Määrärahoja tarkasteltaessa tulee huomioida, että ministeriön hallinnoimaan ammatillisen peruskoulutuksen ja lukiokoulutuksen rahoitukseen sisältyvät valtion talousarviossa esitetyn lisäksi asukaskohtaiset kuntien rahoitusosuudet, joiden osuus on yhteensä noin 1,4 mrd. euroa.

Opetus- ja kulttuuritoimen toimialan koulutuksen talouden kokonaisuuteen kuuluvat myös valtionvarainministeriön hallinnoimaan peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmään sisältyvä varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen rahoitus. Sen osuus kuntien palvelutuotannon järjestämisessä on yhteensä noin 8 mrd. euroa. Näin ollen koulutuksen ja tutkimuksen julkisen rahoituksen kokonaismäärä on yhteensä noin 16 mrd. euroa.

Vuonna 2017 koulutusmenojen osuus BKT:stä Suomessa oli 5,2 prosenttia. Osuus oli sekä OECD- että EU-maiden keskiarvoa korkeampi, mutta muita Pohjoismaita alhaisempi. Suomen koulutusmenojen bruttokansantuoteosuus on vuodesta 2012 pienentynyt jonkin verran OECD-maita ja Pohjoismaita enemmän.

Myös ostovoimaeroilla korjatut oppilaskohtaiset kustannukset perusasteen ja toisen asteen koulutuksessa olivat Suomessa 2017 OECD- että EU-maiden keskitasoa mutta jäivät selvästi muita Pohjoismaita pienemmiksi. Oppilaskohtaiset kustannukset pienenivät Suomessa kiintein hinnoin mitattuna vuodesta 2012 vuoteen 2017 vuosittain noin prosentin, kun samaan aikaan OECD-maissa ne kasvoivat keskimäärin 1,4 prosenttia. (OECD 2020a.)

Sivistyspalveluiden tulevaisuuden näkökulmasta olennaista on, että löydetään sellaiset rakenteet, jotka mahdollistavat korkeatasoisen koulutuksen saatavuuden kaikissa Suomen osissa. Ratkaisujen tulee lisäksi olla sellaisia, että ne kiinnittyvät tarkoituksenmukaisella tavalla kunkin koulutusasteen ja -sektorin sekä tieteen ja tutkimuksen perustavoitteisiin ja oppijoiden tarpeisiin.